马耳他监察专员发布2027年监察计划：指欧盟公约独立筛查机制尚未落实
二〇二六年九月十日，马耳他议会监察专员、法官约瑟夫·扎米特·麦基恩向众议院议长卡梅洛·阿贝拉提交了二〇二七年度监察计划。这份文件涵盖多项行政改革主张，其中最受关注的一项与移民直接相关：欧盟《移民与庇护公约》下的《筛查条例》要求各成员国设立独立的权利监督机制，而监察专员办公室在提交计划之日，尚未获知马耳他该机制的任命情况，也没有被邀请参与其运作。
《筛查条例》第十条要求什么
《筛查条例》（欧盟 2024/1356 号条例）第十条是整个条例中与基本权利关系最紧密的条款。它要求成员国设立独立的监督机制，用于监督外部边境筛查过程中基本权利的落实情况。条例没有规定统一的机构模式，把组织形式留给成员国自行决定，但对机制的实质能力提出了明确要求：必须独立于执行筛查的政府机关，必须被赋予必要权限并有充足经费，能够进入相关场所、获取相关信息与接触当事人并提出建议。
在职能上，该机制需要监督筛查过程是否符合欧盟法与包括《基本权利宪章》在内的国际法，重点包括进入庇护程序的渠道、不驱回原则、儿童最大利益以及拘留相关规则；同时需要有效、及时地处理关于基本权利未获尊重的有据指控，必要时启动调查并跟踪调查进展。
第十条还就参与主体作出安排：国家监察专员机构与国家人权机构（包括依据《禁止酷刑公约任择议定书》设立的国家预防机制）应当参与独立监督机制的运作，并可以被指定承担全部或部分任务；机制也可以吸纳相关国际组织、非政府组织以及独立于筛查机关的公营机构；对于未直接参与的机构，机制应当与其保持密切联系，并应与国家数据保护机构及欧洲数据保护监督专员保持联系。
马耳他目前的制度缺口
把上述要求对照马耳他的现状，可以看到几处尚未补齐的地方。监察专员在制度上受宪法保障、独立于政府，但其法定职责是调查公共服务与公共机关的行政失当，并不包含一般性的基本权利保护授权。尽管如此，监察专员办公室近年来确实处理过来自移民与寻求庇护者的投诉，涉及拘留条件、程序准入、审理延误以及公共机关的处理方式，其依据是《监察专员法》中关于行政行为"不合理、不公正、压迫性或不当歧视"的规定。
更明显的缺口在于国家人权机构。马耳他至今没有依法设立国家人权机构，属于欧盟内部少数尚未设立此类机构的成员国之一。此外，马耳他早在二〇〇三年九月二十四日即批准了《禁止酷刑公约任择议定书》，该议定书要求缔约国指定一个或多个国家预防机制，定期独立查访所有剥夺人身自由的场所。这些结构性安排的缺位，会直接影响《筛查条例》第十条所要求的参与主体能否到位。
监察专员在2027年计划中的其他主张
除移民议题外，二〇二七年度监察计划的中心主题是"建议的实效"与公共机关的责任。监察专员重申，其建议虽不具法律约束力，但公共机构不能在没有说明理由的情况下置之不理；若不予采纳，应当给出理由，而这些理由本身应当可以被检验其事实基础、合法性、合理性与是否符合善治原则。办公室据此再次呼吁众议院设立专门委员会，审议那些建议长期未获落实的最终意见，并主张在议事规则中为此类报告建立转交机制。
计划还重申了几项长期未获回应的主张：在对监察专员的调查期间中止时效计算；依法设立国家人权机构；以及把《欧洲人权公约》第十二号议定书纳入马耳他法律。在机构运作层面，监察专员办公室提供的绩效回顾显示，二〇二六年一月至八月共收到四百零三宗投诉，比二〇二五年同期增长百分之四；同期该办公室还为六百八十四名未形成正式投诉的公众提供了协助，增幅为百分之三十六。办公室认为，公众接触量的持续上升说明其作为可及求助渠道的认知度在提高。
为什么这一缺口值得关注
《筛查条例》自二〇二六年六月十二日起与整个公约一揽子规则同步适用。筛查是所有进入欧盟外部边境人员所面对的第一道程序，包括身份、安全与健康核验，并决定当事人被分配进入何种程序。在快速程序中，儿童、人口贩运受害者、残障人士与创伤经历者往往难以自行主张权利，独立监督的作用在于确保这些人不会在流程中失去可见性。
从治理角度看，独立监督并不妨碍边境管理，相反可以减少因程序瑕疵引发的诉讼与国家声誉损失，使决策更易被接受。对身处马耳他、正在经历或可能经历筛查与后续程序的第三国国民而言，这一机制的有无，直接影响到程序中的申诉渠道是否独立、指控是否会被调查、以及拘留相关规则是否有人定期核查。
按程序，二〇二七年度监察计划将由众议院事务委员会在后续会期中讨论。马耳他独立监督机制何时任命、监察专员办公室是否会被邀请参与，是接下来值得跟踪的具体进展。
本文引用于：马耳他议会监察专员办公室、欧盟《筛查条例》（EU）2024/1356 及欧洲监察专员网络公开资料。